2020年02月19日 星期三
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區域性普遍停產當謹慎

——《優化營商環境條例》解讀之四

2019-12-18 9:07:31 來源:中國礦業報 作者:范小強

mlb棒球比分直播大谷 www.ecrsv.com.cn 《優化營商環境條例》(以下簡稱《條例》)第五十九條規定:“行政執法中應當推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導等非強制性手段,依法慎重實施行政強制。采用非強制性手段能夠達到行政管理目的的,不得實施行政強制;違法行為情節輕微或者社會危害較小的,可以不實施行政強制;確需實施行政強制的,應當盡可能減少對市場主體正常生產經營活動的影響??骨謇碚?、專項整治等活動,應當嚴格依法進行,除涉及人民群眾生命安全、發生重特大事故或者舉辦國家重大活動,并報經有權機關批準外,不得在相關區域采取要求相關行業、領域的市場主體普遍停產、停業的措施。禁止將罰沒收入與行政執法機關利益掛鉤。”

筆者將該條歸結為禁止濫用區域性普遍停產條款,結合有關政策及實踐,對該條解讀如下。

法律依據

《條例》第五十九條第一款,重點強調的是對于那些情節輕微或者社會危害較小的危害行為,運用說服教育、勸導示范、行政指導等非強制性手段進行處理,其法律依據主要為《行政強制法》第五條“行政強制的設定和實施,應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的,不得設定和實施行政強制”和第六條“實施行政強制,應當堅持教育與強制相結合”。

《條例》第五十九條第二款強調在清理整頓、專項整治時,不得隨意采取要求市場主體普遍停產、停業的措施,即避免執法“一刀切”,其法律依據主要為《行政強制法》第四條“行政強制的設定和實施,應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。

《條例》第五十九條第三款強調禁止利益掛鉤,其法律依據主要為《行政強制法》第七條“行政機關及其工作人員不得利用行政強制權為單位或者個人謀取利益”。

存在問題

在現實中,如果某個礦山企業發生重大事故,部分區域的政府不管同區域的其他礦山企業是否守法,證照是否齊全性,安全設施是否完備,職工安全培訓是否到位,就可能做出停產整頓的決定,其他企業一律受事故企業“株連”,轄區內所有礦山企業都要受到事故企業的“連坐”。

《礦山安全法》第四十條和第四十四條及《安全生產法》第一百零八條授權縣級以上人民政府對符合特定條件的礦山企業做出責令停產整頓的決定。但是,這種兼具行政處罰和行政強制的措施只能依法做出,將針對特定違法主體實施的特定行政強制措施拓展到針對特定地區所有礦山企業,這是對停產整頓的簡單化濫用。

礦山事故后連坐式停產整頓,屬于典型的“一刀切”式執法,工作方式簡單粗暴。企業的安全生產非常重要,執法機關依法檢查、監管無可厚非,但是在追求依法行政、建設法治國家的目標下,這種試圖通過連坐式、暴風驟雨般的運動一勞永逸的解決礦難問題,而忽視了發生礦難的經濟內因、安全文化缺失、法律制度等深層次問題的行為不符合法治要求。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”

法治思維的核心之一是規則思維,堅持規則平等,“規則思維的邏輯起點是:既定的規則告訴人們哪些可為(權利)、哪些不可為(義務),以及如何行為(程序);人們的行為后果是可預期的;規則的確定性、可預期是可兌現的。對政法機關來說,維護社會穩定,首先要嚴守規則,維護規則的穩定,否則就會破壞人們的預期,理性就變成感性、心安就變成恐懼、有序就變成無序”。

法治思維的第二個核心是程序性思維,規則是有權機關依照法定程序制定的,規則制定后在不涉及國家秘密的情況下必須公開,要善用規則避免簡單化的行政命令和行政處理。制定的規范性文件除了約束行政相對人之外,還應約束制定機關,不能朝令夕改,要最大限度地避免文件內容的隨意性改動,要講政務誠信,更要注意保所有這些都做到位了,政府公信力就會水到渠成。

法治思維的第三個核心是平等性思維,堅持權利平等和機會平等,將平等適用、平等?;す崠┑攪⒎?、執法、司法、守法的方方面面。各級政府及其公務員都應堅持法治思維,敬畏法律,敬畏規則,敬畏程序,敬畏權利,以法治礦,將法律賦予的權力按照法定程序予以實施,并充分尊重市場主體的經營自主權。

注意事項

注重權力邊界,依法決策并實施?!短趵返諼迨盤醯詼罟娑?ldquo;開展清理整頓、專項整治等活動,應當嚴格依法進行,除涉及人民群眾生命安全、發生重特大事故或者舉辦國家重大活動,并報經有權機關批準外,不得在相關區域采取要求相關行業、領域的市場主體普遍停產、停業的措施。”

以礦山企業發生事故,政府擬要求轄區內礦山企業普遍停產措施為例,筆者認為,政府做出該項決策時,應符合如下條件:

一是轄區內礦山企業已經發生重特大事故。根據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三條,特別重大事故,是指造成30人以上死亡,或者100人以上重傷(包括急性工業中毒,下同),或者1億元以上直接經濟損失的事故;重大事故,是指造成10人以上30人以下死亡,或者50人以上100人以下重傷,或者5000萬元以上1億元以下直接經濟損失的事故。因此,轄區內礦山企業已經發生事故,并且經初步核實,事故造成死亡人數十人以上,或者重傷人員50人以上的,或者直接經濟損失5000萬元人民幣以上的,才可以要求其他礦山企業普遍停產、停業。

二是經初步調查,事故原因具有行業隱患的普遍性。由于礦山種類繁多,例如煤炭、油氣礦山、化工礦山、非金屬礦山、金屬礦山等,各類不同礦山的安全生產條件及事故隱患表現并不完全相同,如果地下開采的煤礦出現透水事故,煤礦進行停產檢查具有一定合理性,但是如果也要求金屬礦山和砂石骨料礦山也停產整頓則不合理。

三是經有權機關批準?!短趵凡⒚揮忻魅酚腥ɑ匚歉黽侗鸕惱?,但是根據有關法律規定,可以予以推斷。根據《安全生產法》有關規定,縣級以上人民政府有權責令不符合安全生產條件的企業停產停業整頓,甚至予以關閉。根據現行法律規定,特別重大事故由國務院或者國務院授權有關部門組織事故調查組進行調查,重大事故由省級人民政府負責調查。鑒于責令區域內市場主體的普遍性停產、停業屬于重大行政決策,縣級人民政府雖有權決定單個礦山企業的停產停業措施,但不能由其決定縣域內行業市場主體的普遍性停產停業措施。由于重大事故是由省級政府負責調查,其經初步調查,應先了解事故企業的原因是否具有行業內的普遍隱患及易發事故區域,然后才可以做出是否需要普遍性停產停業的決定。筆者認為,《條例》中的有權機關應至少為省級應急管理部門及以上單位。

在開展行業專項整治前,對事故企業等違法主體實施責令停產、停業等行政處罰的應遵守正當程序。例如《行政處罰法》第四十二條規定:“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額??畹刃姓Ψ>齠ㄖ?,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的,行政機關應當組織聽證。對于那些涉及行政相對人重大利益的行政處罰,聽證是他們的法定權利”。現實生活中部分執法機關可能會出現疏于書面告知是否要求聽證等程序,這就形成程序瑕疵,甚至發生被訴風險?!?/p>

網站編輯:宮莉

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